在现实中，经常出现一些地方政府为了招商引资而给予投资者一定的税收优惠政策的情形。有的是政府以文件的形式进行公示，有的是政府以与企业签订协议的形式向企业出示税收优惠条件。对于这种地方政府的税收优惠承诺，到底效力如何，最近安徽省合肥市中级人民法院的一份判决火了，该院（2017）皖01行初275号《民事判决书》认定县政府承诺的税款奖励违法。
原告安徽省庐江县天友房地产开发有限公司称，2003年4月18日，其与庐江县人民政府签订《关于庐江县大市场B区项目开发建设协议》，县政府允诺以先交后返的形式对天友公司进行如下奖励：
1、销售不动产营业税按规定标准征收后，奖励天友公司30%；
2、土地增值税按规定标准征收后，奖励天友公司80%；
3、企业所得税按规定标准征收后，县级留成部分（40%）全部奖励天友公司。
上述协议签订后，天友公司如约按时足额上交有关税收。
经结算和审计，天友公司上交与奖励政策对应的税收共计人民币21607478.56元，其中包括销售不动产营业税7346477.22元、土地增值税8428114.23元和企业所得税5832896.11元。
按照天友公司与县政府的协议，被告应给予原告奖励共计人民币11279592.99元，其中包括销售不动产营业税对应奖励2203943.17元、土地增值税对应奖励6742491.38元和企业所得税对应奖励2333158.44元。但县政府没有及时履行协议允诺，给付天友公司奖励。经天友公司多次催讨，2015年5月27日庐江县财政局作出《关于徐培苗信访事项的答复意见》（庐财函[2015]31号），对此奖励表示认可并承诺“将及时兑现”。
尽管如此，县政府仍没有及时履行协议允诺。天友公司无奈，分别于2015年11月3日、2016年3月14日、2016年12月18日、2017年5月31日向县政府提出书面申请报告，敦促县政府及时履行协议允诺。2017年6月12日，天友公司代理人安徽天禾律师事务所吕成律师又向县政府发出律师函，再次敦促县政府及时履行协议允诺。后县政府既不履行协议允诺，也不作任何回复。
天友公司认为县政府的行为已严重违反法律规定和他们之间的约定，与县政府的招商引资政策也明显不符，侵犯了其合法权益，损害了政府的威信和公信，遂向法院提起诉讼请求依法判令县政府履行协议允诺，给付税收奖励共计人民币11279592.99元及其利息。
本案协议中有关税收优惠政策中的奖励约定，实质为税收先征后返。能够得到人民法院支持的前提是该约定不违反法律的禁止性规定。
《中华人民共和国税收征收管理法》第三条规定：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。
2000年1月16日，国务院发布的国发〔2000〕2号《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（以下简称2号通知）第一条规定：各地区自行制定的税收先征后返政策，从2000年1月起一律停止执行。第二条规定，地方人民政府不得擅自在税收法律、法规明确授予的管理权限之外，更改、调整、变通国家税收政策。
先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。对于需要国家财政扶持的领域，原则上应通过财政支出渠道安排资金。如确需通过税收先征后返政策予以扶持的，应由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请，报国务院批准后才能实施。
根据以上规定，税收减免、返还等优惠政策必须由法律、行政法规作出明确规定，或者由省（自治区、直辖市）人民政府向国务院财政部门提出申请并得到国务院批准后才能实施。本案中，并无证据证明案涉协议中规定的税收返还优惠政策具备相关法律、法规依据或者得到了有权机关的合法授权。
据此，原被告双方于2003年4月18日签订的协议中有关税收先征后返的约定违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条的规定，属于擅自作出的退税的决定，违反了法律的禁止性规定，亦属于2号通知中规定的扰乱税收秩序和违背统一税政、集中税权原则的行为，应属无效条款，被告无返还税款之义务。法院据此驳回了天友公司的诉讼请求。
同样的案例还有很多，比如周口汇林置业有限公司与周口市地方税务局税务行政案件中，周口汇林置业有限公司拿出了周口市政府常务会议的会议纪要，市政府要求汇林置业垫资修路，并说明该垫资从汇林置业以后的应纳税款中逐步予以偿还。其后，汇林置业向税务机关做了零申报，税务机关下达了限期缴纳税款及滞纳金的通知并给予了罚款。该案中的政府会议纪要中政府要求垫资修路抵税款也被法院认定为违法。当然，汇林置业老总范学林最终被提起公诉，难逃牢狱之灾，不禁令人唏嘘。
所以，如果地方政府给出的税收优惠承诺／条件／政策超越了其权限，没有上级文件支持（法律、行政法规），这种优惠承诺／条件／政策是无效的。
当然，地方政府对这种无效承诺需要承担相应后果，有些地方明确了受到这种优惠承诺／条件／政策吸引而投资的企业可以向政府要求赔偿损失，
如江苏省高院《关于为促进我省中小民营企业健康发展提供司法保障的意见》，规定“企业作为投资方已经履行了合同约定的投资义务，要求地方政府履行在招商引资合同中承诺的优惠条件或优惠政策的，人民法院应予支持；地方政府对于其承诺的事项没有权限或超越权限，事后又未能获得上级政府及有权部门追认或批准的，依法认定无效，投资方要求赔偿损失的，应当根据过错责任的大小确定赔偿责任。”